친구의 질문을 듣고-대통령과 여당의 관계 ; 정당정치의 측면을 중심으로

한 친구한테 의견을 묻는 연락이 왔다. 대통령이 소속해 있는 여당을 지지하고 밀어주는 것이 정당한 지에 대한 여부이다. 한국 정치를 돌아본다면, 이 문제에서 자유로운 대통령이 없다. 이 문제에서 자유롭고 자 대통령이 임기 말 레임덕에 이르러 탈당을 하는 경우에도 불구하고 이러한 문제는 지속적으로 터졌다. 이러한 문제를 없애고자 당권과 대권을 구분하는 시도를 하지만 뜻대로 되지 않았다. 참 쉽지 않은 문제이다.

일단 대통령이 여당을 지지하고 밀어주는 근거로는 대한민국이 대통령제와 내각제 사이에 놓여 있기 때문이다. 게다가 계파가 정당 정치를 압도하는 현실에서 대통령이 정당 내 정치와 행정부를 넘어서 의회 정치에 까지 관여하기 때문이다.

이러한 현실을 분석함에 있어 대통령이라는 자리의 권력욕으로 보는 세간의 시각이 있다. 하지만 그리 쉽게 볼 수 없는 이유는, 대통령의 퍼스널리티나 리더십을 떠나서 대부분의 대통령이 이러한 모습을 보였고, 그것은 대통령의 의지나 혹은 인간 본연의 권력욕으로 해석하기에는 어려운 제도적 측면의 원인이 더욱 강했기 때문이다. 즉 이러한 행태가 지속성을 가진다면 그것은 단순히 인간 본성이나 대통령의 리더십으로만 한정 지을 수 없으며 구조적 차원의 제도의 문제를 고찰해야 한다.

한국정치에서 대통령, 즉 행정부의 수장이 어떻게 의회 정치와 정당 정치를 압도할 수 있을까? 일단 한국 정치에 기초적으로 내재되어 있는 대통령제와 내각제적 혼합요소를 통해 상대적으로 사안에 대해 전문성을 가진 행정부가 입법부를 선도할 수 있다. 이러한 상대적 전문성과 행정부의 수장인 대통령의 리더십이 결합되면서 대통령이 이슈 설정에서 앞서면서 대통령이 한국정치의 중심이 될 수 있다. 이 정도는 사실 고등학교 교과서에서도 나오는 내용이다. 이에 대해 부작용을 우려하는 목소리는 대부분 시민사회를 강화해야 하며 NGO등이 행정부 혹은 기존 정치 행위자들의 견제로서 작동해야 한다고 주장한다.

다만 필자는 여기서 조금 다른 시각을 주장한다. 물론 이 역시 기존의 담론에서 제시된 내용들이다. 이는 정당 정치의 입장에서 주장하는 바이다. 정당 정치의 측면에서 한국은 입법부 원내 정당이 원외 정당을 압도하고 있다. 물론 입법부 내에 포함되며 명망가들이 포함된 원내 정당이 정당을 이끌어 가는 것은 어찌보면 당연하다. 그러나 정당을 기반하는 것은 평당원으로 구성되며 유권자와 직접적으로 연결되는 원외 정당이 보통 정당정치 연구의 측면에서 보면 보편적이다. 즉 원외 정당이 공천이나, 당권 등에서 제도적으로 영향을 주기 어려우며, 결국 원내 정당이 정당 정치의 전부이자 정당 자체를 나타내는 현실에 이르게 되었다. 하지만 이러한 원내 정당이 정당의 전부가 되어버린 여당의 경우, 행정부가 제도적으로 입법부를 압도하는 현실에서 행정부와 밀착할 수 밖에 없게 되며 결국 행정부의 수장이자 유일하게 행정부에서 관료 리더십이 아닌 정치 리더십을 가지고 있는 대통령과 밀접한 연관을 가질 수 밖에 없게 된다. 여기에 당권과 대권이 완전히 분리되지 않는 다면 이른바 원내 정당이 정당을 이끄는 하나의 기제로서의 ‘공천’마저도 대통령이 조종할 수 있게 되고 결국 당권과 대권 자체의 완전분리가 불가능하게 된다.

유일하게 역사적으로 살펴보면 원외 정당 강화와 대권과 당권 분리를 표명화한 정당은 참여정부 시기에 ‘열린우리당’이었다. 하지만 열린우리당은 그저 실험에 그쳤을 뿐이다. 더군다나 당시 노무현 대통령은 열린우리당에 대한 대통령 직제와는 별개로 지나친 지지를 표명했다는 비판을 지속적으로 받았으며, 이러한 사유로 탄핵 헌법소원에 이르렀다.(물론 이러한 탄핵은 기각되었지만, 당시 대통령의 선가 중립 의무에 대해서 헌법재판소는 위반 사유가 있다고 언급한다.) 결국 열린우리당 마저도 한국 정치 내에서 성공하지 못했고, 여전히 행정부의 대통령과 여당의 정당 정치는 가르지 못하고 있다.

제도적 측면에서 여당이 대통령에게 종속되는 것이고, 이 유착이 끊어지는 순간 한국은 대통령의 레임덕이라는 현상을 잘 보여주어 왔다. 이명박 현 대통령은 사실 이런 측면에서 당권을 완전히 놓지 않고 있다. 다만 필자의 좁은 소견으로 생각해본다면, 여당과의 대통령의 연결이 끊어져 대통령의 레임덕이 시작되는 것이 아니라 대통령의 정치력이 많이 떨어졌기 때문에 결국 여당이 이 연결에서 이탈한다는 것이 조금 더 정합성이 있어 보인다. 원외 정당의 지지기반을 비롯한 기반이 약한 원내 정당 위주의 정당은 유권자의 선호를 직접적으로 생각할 수밖에 없으며, 대통령의 인기가 하락하거나 정치력이 떨어지게 된다면 원내 정당은 대통령과의 연결에 대해 고려할 수 밖에 없다. 즉 이런 측면에서 대통령이 여당에서의 탈당이 레임덕의 상징처럼 보이게 되었다고 본다.

엄밀히 말하면 한국의 혼합 대통령제 하에서 행정부의 대통령과 여당의 정당 정치를 완전히 가를 수 있는가? 쉽지 않아 보인다. 개헌의 당위성이 존재한다면 이런 측면에서 있을지도 모르겠다. 그러나 대통령과 여당의 유착 자체를 완전히 윤리적으로 불건전하게 보는 시각도 사실 무리가 있다. 한국 정치의 구조에서 이러한 문제가 지속성을 가진 다면 이는 한국정치 구조의 문제이지, 대통령의 행태나 여당의 종속적 행태가 문제가 되는 것이 아니다. 즉 한국정치 구조의 문제로 회귀해야지 이를 정치도덕이나 윤리로 판단할 문제는 아니다. 만약 이러한 행태가 낳는 부작용이 문제라면 이는 구조의 문제로 회귀해서 봐야 한다. 그러지 않고서 단순히 윤리적인 판단으로만 본다면 분명 이는 문제에 대한 올바른 접근이기가 어렵다.

필자는 본인 법체계에서 대통령과 여당의 유착이 선거 중립을 지켜주는 선에서의 지지라면 큰 문제는 아니라고 생각한다. 다만 정치체제로서의 문제가 된다고 생각하는 쪽인데 입법부의 정당정치가 행정부를 견제하는 3권분립의 기능을 하지 못하게 된다면 이는 차라리 내각제를  더 고민해 봐야한다는 얘기가 된다. 90년 문민화 이후 필자가 바라본 한국 정치는 대통령과 여당의 관계가 통제의 관계에서 유착의 관계로 바뀌었다고 보고 있으며 이러한 측면에서 점차 개선되고 있다고도 생각한다. 그러나 그 안에는 분명 구조적 문제가 존재하며, 이러한 상황이 도덕적 해이를 동반하는 측면도 존재하기에 수정한다면 구조적 수정을 고려해야 한다고 주장한다.