정부-관료의 문제에 대한 고민의 필요성 : 전문성-자율성은 여전히 최종 목표인가?

많은 사람들이 관료주의의 문제를 관료제의 비효율성에서 찾지만, 사실 중요한 문제는 관료제의 효율성에서 나타나는지도 모른다.

 

사실 연구분야로 민군관계에 천착하게 된 이유에는 내 환경적인 이유도 크지만, 그것보다는 관료-정치 와의 관계에 대한 문제의식에서 시작한 문제이다. 이 문제는 한국뿐만 아니라 엽관제를 선택하지 않는 많은 국가에서 공통적으로 발견되는 현상이다(Auer, Demmke, and Polet 1996). 그리고 분야도 외교관료/사법관료/경제관료/군사관료/보건관료 등 분야마저 가리지 않는다(Allison and Zelikow 1999; Drewry 2014; Stepan 1976). 많은 경우는 관료의 자율성과 전문성의 증진이 민주주의적 해결로 보지만(Huntington 1957), 오히려 그 부분에서 많은 모순과 딜레마가 노출되었고, 이미 양적지표건, 사례분석이건 많이 드러나 있는 문제이다(Cornell and Lapuente 2014; Hammond and Knott 1996).

 

교원 교육에 사용되는 이런 교육자료만 봐도 전문성-자율성에 대한 믿음은 견고하다.

기본적으로 전문성이 관료들의 소양이어야 국가이익이 극대화되는 것은 맞다. 그리고 관료집단 전체의 전문성이 곧 행정부의 유능함으로 치환될 여지가 맞다. 그리고 이러한 전문성은 관료 전체의 자율성이 극대화될 때 그 기능 자체의 효율이 증가하는 것은 사실이다(Charron and Lapuente 2010). 다만 이것은 민주주의적인 원칙이거나 공화주의적 윤리 기반과 같은 가치기반 및 원칙에 대한 문제는 아니다(Miller 2005). 이는 행정부의 기능적 효율의 문제에서 비롯되고 엄밀히 말하면 권위주의 기반의 행정부나 강한 정부가 중심이 된 발전 국가의 소양에 가깝다(이연호 2013, 65).

 

 관료들의 전문성을 높이는 방법의 핵심은 기본적으로는 두 가지이다. 우수한 인적자원을 충원하는 방식과 관료들의 재교육을 강화하는 것이다. 그리고 충원방식과 재교육 역시 두 가지 방식으로 각각 나눌 수 있는 데, 충원방식의 두 가지는 국가가 원하는 소양을 가지고 있는 지에 따라 시험을 통해서 임용을 하는 방식과 전문가 및 전문가집단(협회와 같은 조직)을 통해서 임용하는 방식이다. 전자는 흔히 고시제도와 연결되며 후자는 엽관제와 연결되는 경향이 크다. 재교육 역시 국가가 직접 구축한 지식-정보 조직을 통해서 직접 교육을 하는 방식이 있으며, 이와 달리 외부의 대학이나 연수 등을 통한 외주 교육 방식이 존재한다. 충원/재교육 모두 국가 주도 및 정부 체계 안에서의 방식과 외부조직 기반 방식으로 구분할 수 있다.

 

두 방식의 전자들로 대표되는 국가는 프랑스-일본-한국과 같은 국가를 꼽을 수 있고 후자로 대표되는 국가는 미국과 영국을 꼽을 수 있다. 물론 이 두 유형 모두 한가지의 방식을 고집하는 것은 아니고 여러 필요와 문제에 대한 대응에 인하여 어느 정도 혼합하여 사용하지만, 전반적인 행태와 원칙이라는 것은 존재하기 때문에 두 가지 유형으로 정리할 수 있다. 이렇게 관료조직의 구성이 결정되는 방식의 차이는 역사적, 문화적 기원의 차이에서 기인하며 이는 실버만의 연구에서만 나타나는 것이 아니다(Yesilkagit 2004). 이러한 관료조직의 구성의 차이가 만들어내는 관료행태에 따라서 나타나는 국가의 모습이 극단적으로 다르다는 것이 바로 실버만의 설명이다. 두 조직이 가지는 전문성의 강도는 오히려 비슷할 수 있지만 그 전문성의 차이와는 별개로 관료조직의 이익이 구성되는 방식과 조직적 행태가 다를 수밖에 없다는 것이 각 국가의 근현대사 비교분석을 통해서 도출해낸 것이 실버만의 설명이었다. 즉 중요한 것은 전문성이 아니라 전문성을 만들어내는 관료조직의 구성이며, 그 관료조직의 구성을 통해서 만들어 지는 방식은 다르다(Silberman 1993).

 

관료의 전문성(자격)과 자율성(권한)의 문제는 공간적으로는 보편적이고 역사적으로 유례 깊다. 

관료들뿐만 아니라 많은 수가 자신의 전문성이 자율성을 정당화한다고 믿거나, 자율성을 통해서 전문성을 확보해야 한다고 믿고 있지만 이는 결국 순환논리일 뿐이다. 정부와 관료가 혼연일체이고 완전 제어가 가능하다는 생각은 그것이 관료 기반 혹은 관료 의존 권위주의 국가에서만 가능한 이야기이다. 다시 실버만에게 이 논의를 돌려 설명하자면, 중요한 문제는 전문성과 자율성의 문제가 아니라, 관료 구성이 어떤 방식으로 이뤄지며 그것이 어떻게 지지되고 관료행태가 어떤 방식으로 나타나는 지가 보다 중요하다. 이는 '전문성'과 '자율성'에 의해 결정되는 문제가 아니며, 여기에 원인을 돌려 전문성과 자율성의 증진이 좋은 정부를 결정지으리라는 것은 하나의 신화에 가깝다. 정부의 기능적 향상과는 별개로 다른 문제가 존재하며, 이는 주로 권력자원의 협상과 게임으로 나타난다.

 

즉 많은 사람들이 여기는 것처럼 관료와 정치의 관계의 문제를 전문성-자율성의 선순환 혹은 선형적인 과정은 나타나지 않으며 이보다 복잡한 양상을 가진다(Lapuente and Suzuki 2020; Rossel 1971). 사실 정치(정부)와 관료의 상호작용 핵심은 '권력자원'의 게임이다(Bueno de Mesquita and Smith 2011). 이 지점에서는 BDM의 관점을 지지할 수밖에 없으며 결국 이는 각기 정부와 관료라는 행위자들간의 일종의 교환과 협상의 문제로 나타난다(Miller 2005). 권력자원의 게임을 보지않고 관료와 정치의 문제를 본다는 건, 관료를 일종의 '국가성직자'로 보거나 정치를 일종의 realpolitk가 아닌 '도의정치'로 보고 있거나, 서양적으로는 베버의 소명의식이 세상을 움직이는 행태적 동기라는 오류를 저지르고 있는 셈이다. 그리하여 '전문성'을 기반으로 한 '정책자율성'에 대한 주장에 대해 그곳의 권력자원은 무엇인가라는 질문이 반드시 들어가야 한다고 생각한다(Sundell and Lapuente 2012). 대체로 문제는 그 지점이 핵심이며, 다만 대부분의 미디어는 이 부분이 문제라고 우선순위로 등장하지 않을 뿐이다.

 

관료-정치의 문제는 필자도 한때 끝났을지도 모른다고 생각했다. 물론 반지성주의가 옳을 수 없지만, '전문가주의'의 신화를 믿었던 헌팅턴은 이후의 많은 반박에서 드러나고 최근의 경험적 결과에서 드러나듯이 그리고 적합하지 않았다는 쪽이다. 일본이나 한국과 같은 발전국가에서 나타나던 문제들은 '엽관제'를 피해간 국가들 전반에서 대두되기 시작했고, 심지어 엽관제를 채택한 국가에서도 이 문제는 결국 반복적으로 나타났다(Lee 2017). 결국 실버만의 책 책을 다시 꺼낼 수밖에 없게 되었다.

 

 

Allison, Graham T, and Philip Zelikow. 1999. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York: Longman.

Auer, Astrid, Christoph Demmke, and Robert Polet. 1996. Civil Services in the Europe of Fifteen. Luxembourg: European Institute of Public Administration. http://www.eipa.nl/Publications/Summaries/01/2001_02.doc.

Bueno de Mesquita, Bruce, and Alastair Smith. 2011. The Dictator’s Handbook: Why Bad Behavior Is Almost Always Good Politics. New York: Public Affairs.

Charron, Nicholas, and Victor Lapuente. 2010. “Does Democracy Produce Quality of Government?” European Journal of Political Research.

Cornell, Agnes, and Victor Lapuente. 2014. “Meritocratic Administration and Democratic Stability.” Democratization.

Drewry, Gavin. 2014. “Judicial Politics in Britain: Patrolling the Boundaries.” In Judicial Politics and Policy-Making in Western Europe, Routledge, 9–28. https://www.taylorfrancis.com/books/9781135193621/chapters/10.4324/9781315035796-2.

Hammond, Thomas H., and Jack H. Knott. 1996. “Who Controls the Bureaucracy?: Presidential Power, Congressional Dominance, Legal Constraints, and Bureaucratic Autonomy in a Model of Multi-Institutional Policy-Making.” Journal of Law, Economics, and Organization 12(1): 119–66. https://academic.oup.com/jleo/article-lookup/doi/10.1093/oxfordjournals.jleo.a023355.

Huntington, Samuel P. 1957. The Soldier and the State. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press,.

Lapuente, Victor, and Kohei Suzuki. 2020. “Politicization, Bureaucratic Legalism, and Innovative Attitudes in the Public Sector.” Public Administration Review.

Lee, Mordecai. 2017. “Those Revolting Bureaucrats.” https://www.processhistory.org/when-bureaucrats-revolt/ (January 31, 2021).

Miller, Gary J. 2005. “THE POLITICAL EVOLUTION OF PRINCIPAL-AGENT MODELS.” Annual Review of Political Science 8(1): 203–25. http://www.annualreviews.org/doi/10.1146/annurev.polisci.8.082103.104840.

Rossel, Robert D. 1971. “Autonomy in Bureaucracies.” Administrative Science Quarterly 16(3): 308–15. http://www.jstor.org/stable/2391903.

Silberman, Bernard S. 1993. Cages of Reason: The Rise of the Rational State in France, Japan, the United States, and Great Britain. Chicago, IL: University of Chicago Press.

Stepan, Alfred. 1976. “The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion.” In Armies and Politics in Latin America, ed. Abraham F. Lowenthal. New York: Holmes & Meier.

Sundell, Anders, and Victor Lapuente. 2012. “Adam Smith or Machiavelli? Political Incentives for Contracting out Local Public Services.” Public Choice.

Yesilkagit, Kutsal. 2004. “Bureaucratic Autonomy, Organizational Culture, and Habituation: Politicians and Independent Administrative Bodies in the Netherlands.” Administration & Society 36(5): 528–52. https://doi.org/10.1177/0095399704268501.

이연호. 2013. 불평등발전과 민주주의: : 한국정치경제론. 서울: 박영사.